54일간 참여정부 5년의 ‘국정지도’를 만들다
국정비전과 12대 국정과제 정리… 정책·공약진단도 완료
[진보와 권력 ①] 참여정부 지도제작자 대통령직인수위원회 - 2화
2002년 12월 30일 노무현 당선인과 전체 인수위원이 모인 가운데 인수위 현판식과 1차 인수위원 전체회의가 열렸다. 제16대 대통령직인수위원회가 공식 출범한 것이다. 인수위 사무실은 서울 광화문 정부종합청사 별관(현 외교통상부 청사)에 마련됐다. 이날부터 2003년 2월 21일까지, 54일이라는 길지 않은 여정이 시작됐다.
개혁과 통합, 국민참여를 시대정신으로 인식하고 ‘국민이 대통령입니다’라는 슬로건을 내건 인수위의 1차 전체회의. 노 당선인은 이날 “겸손하자고 해서 실무형으로 불렀지만 여러분은 결코 실무형이 아니며 노무현 정부의 지도제작자들”이라고 밝혔다. ‘전문가 중심의 정책형 인수위’로서 성격을 명확히 하고, 참여정부가 서 있는 자리와 5년 동안 가야 할 길을 정리하는 ‘지도제작자’ 역할을 부여한 것이다.
현안과제 선정, 정책점검, 공약진단 통해 정책인수
이 같은 맥락에서 인수위 활동은 △포괄적인 국정현안 파악 △정부 이행기의 주요 정책관리와 조율 △대선 공약에 대한 평가 △새 정부의 국정방향 제시 △대통령 취임식 준비 등으로 이루어졌다.
먼저 정책인수를 살펴보자. 정책인수 과정은 부처 업무보고방식 결정→분과위원회별로 소관 정부 부처에 통보→부처로부터 보고서 사전 접수→분과위별 부처 업무보고 및 토론→과제 확정과 대안 추출→기획조정분과에서 통합이라는 프로세스로 이루어졌다.
인수위는 취임 전에 당선인이 당장 특별히 관심을 가져야 할 긴급한 과제를 선정하고 현안에 대한 당선인의 입장을 정리해야 했다. 이를 통해 권력이행기에 정책적 누수가 발생하지 않도록 관리하고자 했던 것이다. 인수위는 출범과 함께 각 부처에 긴급히 해결하거나 특별히 관리해야 할 현안과제를 보고하도록 했다. 그리고 인수위 각 분과의 검토를 거쳐 32개 긴급 현안과제를 정리하고 대안 마련에 들어갔다.
이 현안과제는 2003년 1월 16일 ‘각 부처 긴급 현안과제’라는 이름으로 당선인에게 보고됐다. 보고서는 긴급 현안과제를 △새 정부 출범 전까지 반드시 처리해야 할 과제 16개 △새 정부 출범 후 즉시 처리해야 할 과제 16개로 나누어 시기별로 관리하도록 했다.
☞ <첨부1> 새 정부 출범 후 즉시 처리해야 할 16개 과제
이와 함께 인수위는 각 부처에 ①완료하거나 중단해야 할 정책 ②수정·보완해야 할 정책 ③지속·강화해야 할 정책 ④새로 추진해야 할 정책 등 4가지 범주로 자체 정책을 진단해 보고할 것을 요청했다. 부처별로 쟁점과제를 정리하고, 조직·예산·인력에 대해 자체 진단 결과도 보고하도록 했다. 이를 통해 부처 간에 상호 충돌하거나 조정이 필요한 과제를 정리했다. 이러한 부처별 진단 결과는 ‘부처별 정책 점검 및 진단’이라는 보고서로 종합해 2003년 2월 21일 7차 인수위 전체회의에서 공식 채택됐다.
☞ <첨부2> 각 부처에서 제출한 분과별 주요 정책과제
또 다른 과제는 공약 진단. 2003년 1월 14일 3차 전체회의에서 당선인은 이렇게 주문했다.
“정책을 검토할 때 민주당의 공약은 어떻게 되어 있고, 한나라당 공약은 어떻게 되어 있는지, 또는 대통령선거 때 갑자기 만들어진 공약은 어떤 것이 있는지, 그 이전부터 계속 추진해왔던 공약은 무엇인지 등 각각의 내력을 파악해 각 부처의 생각과 민주당의 생각, 한나라당의 생각이 유사하고 합의되기 쉬운 것부터 우선적으로 실천해 나갈 수 있도록 준비하시기 바랍니다.”
고위공직자 직계존비속 재산등록 의무화 등 즉시 천명
다음날인 1월 15일 인수위는 기획조정분과 성경륭 위원을 팀장으로, 각 분과위 전문위원 및 행정관 8명으로 구성된 공약점검TF팀을 구성했다. 점검과 평가는 ①기존 추진 정책과의 관계 ②정부 부처 간 이견 여부 ③사회적 합의도출 가능성 ④한나라당 공약과의 유사성 ⑤예산규모 ⑥입법조치 필요성 등 6개 항목으로 이루어졌다. 이 같은 자료는 인수위 검토를 거쳐 2월 21일 ‘대선공약 진단 및 재분류 작업 결과 보고’라는 제목의 보고서로 정리됐다.
대선기간 중 국민에게 약속한 공약은 총 1,336건. 보고서는 이를 △즉시 시행(100일 이내) 가능한 공약 520건 △일정기간 준비 후(1년 후) 시행 가능한 공약 426건 △임기 내 시행 289건 △임기 중 시행이 어려운 장기과제 101건으로 분류했다.
△야당 대표와 회담 정례화 △대통령(고위공직자) 직계존비속 재산등록 의무화 △부정부패사범의 사면·복권 엄정 집행 △대통령비서실을 국가경영 보좌 참모조직으로 특정 △청와대 기능과 역할 재편 △국무총리의 내각통할권 최대한 보장 △각 부 장관의 자율권 부여 등 책임행정 구현 등과 같이 법 개정이나 예산 수반이 필요 없는, 대통령 결심으로 즉시 실행 가능한 공약은 당선인의 실천의지를 즉시 천명하도록 건의했다.
☞ <첨부3> 이행 시기별 주요 공약 정리
이처럼 인수위의 정책인수는 ‘각 부처 긴급 현안과제’(2003.2.16) ‘부처별 정책 점검 및 진단’2003.2.21), ‘대선공약 진단 및 재분류 작업 결과 보고’(2003.2.21)라는 세 개의 보고서로 정리됐다. 그렇다면 당선인이 명명한 ‘지도제작자’로서의 과제는 어떻게 수행했을까.
국민의 정부 인수위의 경우 총괄분과인 정책분과위에서 각 분과위원 활동을 모아 최종적으로 100대 국정과제를 도출하는 방식을 취했다. 이와 달리 참여정부 인수위는 12대 국정과제를 먼저 선정하고 국정과제별 TF를 구성, 각 TF 차원에서 국정과제 추진전략과 세부과제를 도출하는 프로세스를 밟았다. 이에 따라 전통적인 분과위 체계에 12개 국정과제 추진전략 담당 TF팀을 함께 엮는 매트릭스 조직 형태가 도입됐다.
2002년 12월 30일 1차 전체회의에서 임채정 인수위원장은 ‘변화와 개혁을 바라는 국민여망을 수용해 미래를 대비하는 국정과제, 새 정부가 역점을 두고 실천할 핵심 국정과제 선정에 주력하겠다’고 당선인에게 보고했다.
국정과제는 2003년 1월 7일 2차 전체회의에서 10개로 정리했다. 해당 업무보고는 국정과제 관련 부처의 합동보고 토론회 형식으로 4일간 진행했다. 지방분권과 국가균형발전 과제는 지방에서 현장보고 및 간담회를 갖기도 했다. 1월 14일 3차 인수위 전체회의에서는 △미래를 열어가는 농어촌 △사회통합적 노사관계 구축 등 2개 특별과제를 추가, 12개 과제로 최종 확정했다.
완성된 국정지도…‘참여정부 국정비전과 국정과제’
이처럼 12대 국정과제는 각각의 과제를 책임지는 TF가 구성되고 관련 부처와 합동으로 과제별 추진전략을 작성하여 ‘참여정부 국정비전과 국정과제’라는 보고서로 정리됐다. 이 보고서는 2003년 2월 21일 7차 인수위 전체회의에서 참여정부의 국정지도로 채택됐다. 여기서 새 정부를 ‘참여정부’라고 공식 명명했다. 당시 기획조정분과 위원으로 국정비전 수립과정에 참여한 성경륭 전 청와대 정책실장의 설명이다.
“마지막 전체회의에서 정했는데 기획조정분과가 제안한 1안은 ‘국민참여정부’였습니다. 국민의 정부를 계승한다는 의미도 있고, 이제 참여시대로 가야한다(는 의미가 있습니다). 굉장히 토론이 많았고요. 그런데 마지막에 이정우 교수가 제안을 했죠. ‘국민을 떼는 게 좋겠다. 국민이라는 말은 오래된 무거운 개념이니 참여정부로 가자.’ 그렇게 해서 대통령이 결정을 했습니다.” (성경륭)
‘참여정부 국정비전과 국정과제’ 보고서는 정부의 명칭, 3대 국정목표, 4대 국정원리, 12대 국정과제로 구성되어 있다. 익히 알려졌다시피, 3대 국정목표는 △국민과 함께하는 민주주의 △더불어 사는 균형발전사회 △평화와 번영의 동북아시대, 4대 국정원리는 △원칙과 신뢰 △공정과 투명 △대화와 타협 △분권과 자율이다. 12대 국정과제로는 과제별 현황 분석과 비전, 추진전략, 세부 추진과제, 세부과제별 추진시기 등을 자세하게 정리하고 있다.
참여정부 출범 후 12대 국정과제는 국정과제위원회를 통해 새롭게 평가와 조정을 거쳐 정부 의제로 채택, 집행된다. 당선인이 인수위에 ‘지도제작자’ 역할을 부여했듯이, 이 한 권의 보고서는 대통령 취임 후 참여정부의 명실상부한 국정지도로써 역할을 수행했다.
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도 넘은 왜곡보도, 밀월 없는 언론관계의 시작 ”
기득권언론과 개혁정부는 그렇게 만났다
인수위에 대한 언론의 공격은 일일드라마와 같았다. 이낙연 당시 당선인 대변인의 말이다.
“취임도 하시기 전부터 약간의 불신, 얕잡아 보는 분위기 같은 게 있었죠. 거기에는 언론의 영향이 꽤 있었다고 봅니다. 특히 중산층의 불안감을 부채질하는 기사들이 많이 있었죠.” (이낙연)
실제로 인수위 활동 초기에 언론과의 관계는 아주 험악한 상황까지 나아갔다. 의례적인 ‘허니문 기간’도 없었다. 연일 쏟아지는 언론의 인수위 공격과 왜곡보도는 도를 넘는 수준에 이르렀다. 인수위 흡연실에서 잠시 나눈 대화 속에 지나가는 얘기나 인수위 주변 음식점에서 얻은 토막소식이 엄청난 정책 결정으로 둔갑해 보도되곤 했다. 다음은 인수위가 검토하지도 않았거나 결정한 바 없는 내용을 보도한 사례와 그에 대한 인수위 대응을 인수위 백서에서 모아본 것이다.
● 대기업 구조조정본부 폐지…기업 자율로 결정할 일
● 부방위 산하에 권력비리조사처 신설…부방위 희망사항일 뿐
● 인수위, 농산물 수입쿼터 추진…확정된 것 없어
● 국민연금 보험료율 인상…국민연금발전위에서 결정할 일
● 이공계 유학비 지원 백지화…요청사실 없어
● 재정부 줄 대기 ‘법석’…업무보고 방문, 인사청탁으로 오도
● 전경련 왕따…의도적 편 가르기
● 10년 내 화폐 ‘경’ 단위 불가피…새 정부 장기 검토과제
● 유관기관장 후임 인선작업 착수…해당 장관 결정 사안
● 금융종합과세 천만 원부터…보고·검토사실 없어
● 경인운하 백지화…분과 의견으로 당정협의 거쳐야
● 상장사, 지방대생 채용 의무화…의무화 아닌 ‘인센티브’
당시의 언론보도에 대한 문재인 전 비서실장의 회고는 문제의 심각성이 어느 정도였는지 보여준다.
“조중동은 새 정부하고는 밀월이 없었어요. 인수위 때부터 공격을 해대고. 그 공격도 사실을 왜곡하는 식의 공격들이 많아서…. 대통령님이 하도 화가 나니까 ‘인수위 시절 언론 왜곡보도에 대해 백서를 내라’고 지시를 할 정도였죠.” (문재인)
임채정 인수위원장은 이런 보도태도를 단순한 언론의 문제가 아니라 우리 사회 기득권세력의 저항으로 분석한다.
“언론과의 관계는 단순히 정부와 언론의 갈등이 아니라, 기득권 세력인 일부 언론과 개혁세력으로서의 정부라는 본질적 노선의 문제였습니다. 이 부분에 대해서는 돌이켜보면 즉발적인 대응이 아니라 더 세밀한 고찰이 필요했다고 생각합니다.” (임채정)
이렇게 보면, 언론 문제는 언론의 본질적 속성, 인수위와 언론의 초기 관계정립 부재, 기득권세력의 조직적 반발 등이 원인이라고 할 수 있다. 인수위 내부에도 원인이 없었던 것은 아니다. 인수위원 일부의 돌출행동으로 인수위 활동에 대한 신뢰에 손상을 입히는 경우도 있었기 때문이다.
“인수위가 때로는 과속을 하지만, 우리 언론의 체질상, 인수위 논의가 충분히 완숙하지 않은 상태에서 마구 유출되고는 하거든요. 그것이 국민의 신뢰를 손상시켜 갑니다. 권력과 언론의 밀월 기간이라는 것이 있는데, 인수위 기간부터 이미 그것이 깨지기 시작해서 참여정부 내내 노 대통령을 괴롭혔던 것 중의 하나가 됐죠.” (이낙연)
결국 인수위는 언론문제에 대한 원칙을 수립하고 내부적으로는 의사결정체계를 정립한다. 전체회의나 간사단회의의 결정이 아니면 공식적인 결정사항이 아님을 밝혔다. 그리고 인수위 대변인 브리핑제를 1일 2회로 정례화했다. ‘인수위 브리핑’을 통해 인수위 진행과정을 상세히 설명했다. 왜곡보도에 대해서는 언론중재위에 반론 또는 정정보도를 청구했다. 이렇게 인수위 단계에서부터 참여정부 5년을 일관할 새로운 언론관계 정립이 시작됐다. |
▶ [진보와 권력 ①] 참여정부 지도제작자 대통령직인수위원회 - 1화
2011년 07월 29일
노무현재단
