<진보와 권력②> 대통령비서실과 국정과제위원회 2화

 

 

 

<진보와 권력②> 대통령비서실과 국정과제위원회 2화

 

 

“국정과제위는 참여·개혁 버팀목…옥상옥은 거짓말”

 

- 노 대통령, 참여정부 ‘국정지도’ 12개 국정과제․100대 로드맵으로 항해하다

 

 

참여정부에서 대통령 직속 국정과제위원회는 제16대 대통령직인수위원회가 확정한 ‘국정지도’ 12대 국정과제를 수행한 주체였다. 국정과제위원회가 국정과제 혹은 대통령의 국정방향에 따라 중장기계획을 수립하고, 관련부처가 단기과제와 정책현안을 집행하는 체제다.

참여정부의 국정운영시스템은 이렇게 ‘대통령-국정과제위-부처’의 삼각구도를 이뤘다. 청와대 조직의 비서실-정책실 분리 운영, 책임총리제 등과 궤를 같이하는 분권과 자율, 통합과 조정의 확장 버전이다.

“참여정부 국정과제위는 박정희시대 정부위원회와 다를 것”

국정과제위는 2003년 4월 정부혁신·지방분권위, 국가균형발전위, 동북아경제중심추진위를 시작으로 2004년 6월 빈부격차·차별시정위에 이르기까지 신설, 기존 위원회의 확대 개편이나 편입 등의 과정을 거쳐 12개로 정비됐다. 국정과제 총괄업무는 초기에 청와대 정책실이 담당하다 2003년 12월 청와대 조직개편과 함께 정책기획위원회에서 맡도록 했다.

청와대 정책실은 이후 정책현안 대응 업무를 수행했다 2005년 참여정부 중반기에 접어들면서 기획에서 추진 및 집행단계로 이행한 과제가 많아짐에 따라 다시 국정과제 업무를 총괄했다. 정책기획위는 정책 전반을 기획, 자문하는 본래 업무로 돌아갔다.

참여정부 국정과제위원회 현황

위원회	설치연도	설립근거	조직 (민간위원수)	사무국 (주관부처)	직원수
정책기획	89.(21세기위) 95.6(정책기획위) 04.1(개정)	대통령령 위원회규정(자문)	본위원회(100)	사무처 (행자부)	23
동북아시대	03.4(경제중심) 04.6(동북아시대)	대통령령 위원회규정(자문)	본위원회(14) 4개 전문위원회(60) 제주특별위원회(15)	기획조정실 (통일부)	23
정부혁신 지방분권	03.4	지방분권특별법(자문) 대통령령 위원회규정	본위원회(19) 6개 전문위원회(81)	혁신분권 기획실 (행자부)	39
국가균형발전	03.4	국가균형발전 특별법(자문)	본위원회(17) 4개 전문위원회(50)	기획단 (산자부)	51
행정중심 복합도시건설	04.4(신행정수도) 04.11(후속대책위) 05.4(행복도시)	행정중심복합도시 건설특별법(제29조)	본위원회(19)	도시계획본부 서울사무소 (행정도시건설청)	6
저출산· 고령사회	04.2(미래사회) 05.9(저출산)	저출산․고령사회기본법 (심의)	본위원회(23) 4개 전문위원회(45)	기획조정실 (복지부)	21
지속가능발전	00.9	대통령령 위원회규정 (자문)	본위원회(21) 4개 전문위원회(109) 갈등조정특위(31)	기획운영실 (환경부)	25
빈부격차 차별시정	03.5(T/F) 04.6(위원회)	대통령령 위원회규정 (자문)	본위원회(25) 3개 전문위원회(26)	기획운영실 (행자부)	15
교육혁신	03.7	대통령령 위원회규정 (자문)	본위원회(23) 4개 전문위원회(58)	정책지원국 (교육부)	14
농어업농어촌 특별대책	02.1	농어업농어촌특별 대책위원회설 및 운영 등에 관한 법률 (협의)	본위원회(29) 3개 분과위원회(71)	사무국 (농림부)	22
문화중심도시	04.3	문화중심도시조성 위원회규정	본위원회(16)	기획단 (문광부)	48
사람입국 일자리	05.10	대통령령 위원회규정 (자문)	본위원회(13)	기획운영실	16
과학기술 중심기획단	91.3(자문회의) 04.1(기획단)	대통령훈령 기획단규정	-	기획단 (과기자문회의)	7

(2007년 4월 현재)

각 부처가 특정 정책영역을 중심으로 수직적으로 존재하는 데 반해, 국정과제위는 이들 부처를 횡적으로 연결하는 수평 조직의 성격을 지니고 있었다. 국가균형발전위의 경우 교육인적자원부, 산업자원부, 건설교통부, 행정자치부, 과학기술부, 기획예산처 등을, 정부혁신·지방분권위는 행정자치부, 중앙인사위원회, 정보통신부, 기획예산처 등의 부처를 연결하는 구조다.

참여정부는 이를 통해 일종의 매트릭스(matrix) 형태를 띠게 되었다. 국가의 주요 과제를 효율적으로 수행하기 위한 통합조정의 메커니즘이 만들어진 것이다. 성경륭 전 정책실장의 말이다.

“매우 독특한 정부조직 형태를 구성한 것이죠. 통상적 업무집행은 부처에서 하고, 새로운 정책을 개발하고, 평가하고, 모니터하는 역할은 위원회가 합니다. 위원회는 부처의 새로운 정책 개발을 자극하고 모니터하고 또 동원하는 그런 힘이 있습니다. 이 양쪽의 접점이 대통령하고 정책실이죠. 양쪽이 서로 협력관계도 되고, 경쟁관계도 되고, 상호 감시하는 관계도 되는 매우 좋은 시스템이라고 생각합니다. 굉장히 새로운 시도였고 대단히 의미 있는 시도였습니다.”(성경륭)

그렇다면 매트릭스 정부조직의 주요 축인 국정과제위의 실제 운영과 그 양상은 어땠을까. 노무현 대통령은 2003년 6월 19일 첫 정책기획위원회 회의에서 이렇게 말한다.

“박정희 대통령 시대 이후 지식인들이 정부의 싱크탱크에 참여해서 열심히 말해도 국정은 따로 돌아가 들러리 서는 느낌이었을 것입니다. 이번에는 다를 겁니다. 각 위원회가 결정한 것을 국정과제TF에서 기획하고 이를 각 부처가 정책으로 실행하게 됩니다.”

노 대통령의 이런 생각은 말로 끝나지 않았다. 참여정부 국정과제위의 면모는 실제로 과거 정부위원회와는 달랐다.

첫째, 관료의 비중이 24% 정도로 다른 정부위원회의 절반에 불과했다. 둘째, 관료 비중인 줄어든 만큼 민간 참여가 대폭 늘었다. 전체 위원 중 교수, 연구원, 교사 등 학계 인사가 차지하는 비중이 절반이 넘는 55%에 달했다. 셋째, 여성과 지방의 대표성을 강화했다. 위원회에서 여성이 차지하는 비중이 17%, 지방은 36%에 달했다. 여성의 경우에는 큰 폭의 증가에도 불구하고 정부 권고수준(30%)에는 미치지 못했으나 지방은 지역할당 30%를 상회했다.

이처럼 국정과제위의 정책기획·수립 과정에 대한 민간 또는 시민참여방식은 인적 구성에서부터 명확한 차별성을 나타냈다. 간담회, 공청회 등 간접적이고 형식적인 참여에서 학계-시민단체-기업-정부의 해당 전문가들로 구성된 민간 주도의 정책공동체, 민간 전문가와 시민들이 기획·심의하고 행정부가 검토·지원하는 진일보한 민·관 협력모델을 구축한 것이다.



1년간의 담금질, ‘100대 로드맵’을 만들다

참여정부 출범 이후 일련의 국정과제 구체화 작업 역시 대통령의 말이 실행에 옮겨지는 과정이었다. 당초 인수위가 확정한 12대 국정과제는 58개 분야, 210개 세부과제로 구성됐다. 국정과제는 국정과제위 출범 및 정비과정에서 다시 가다듬어졌다.

국정과제위는 발족 즉시 전문위원회, 특별위원회 등의 TF를 설치했다. TF에서는 세부과제에 대해 참여정부 정책방향의 합목적성, 미래를 지향하는 장기주의(long-termism) 및 추진 현실성, 여건 등을 고려, 과제 범위 및 추진계획 등을 수립하고 최종적으로 로드맵 과제를 설정했다.

로드맵 과제 수는 초기의 210개 세부과제보다 늘어난 253개였다. 세부과제는 과제의 규모와 중요도에 따라 재정리, 통합, 신규과제 추가 작업을 거쳐 2004년 3월에 100대 로드맵 과제로 압축·조정됐다. 참여정부 출범 이후 1년여에 걸친 담금질이었다. 김병준 전 정책실장의 설명이다.

“로드맵은 일반계획과는 다릅니다. 이해당사자와 관계기관들, 그러니까 부처 장관, 시민단체, 전문가들이 모두 참여한 가운데 합의를 기본으로 해서 일정을 정하는 것입니다. 부처와 이해당사자들이 다 와가지고, 그 안(案)에 대해서 어느 정도 예산을 넣고, 어느 정도의 인력을 넣고, 어디까지 가져가겠다는 일종의 합의서입니다. 국정과제위원회 형식이 아니면 할 수 없는 것입니다.” (김병준)

1년여에 걸친 100대 로드맵 선정과정을 다른 한편에선 ‘허송한 세월’로 받아들였다. 로드맵만 만들고 아무것도 하지 않는, 나토(NATO : No action, Talk only)정부라는 비난이 나왔다. 이정우 전 정책실장은 이렇게 말한다.

“억지고 트집이지요. 참여정부가 초기에 그래도 그만큼 로드맵을 많이 만들었고 그만큼 토론을 많이 한 덕분에 그만한 성과를 낸 겁니다. 로드맵 생략하고 바로 실행에 들어가면 제일 좋겠지만 우리나라 정당의 정책능력이 그 정도는 아니거든요. 그러니까 인수위 때부터 정책을 만들고 처음 1년 정도는 계속 토론하고 그렇게 갈 수밖에 없는 겁니다. 그리고 나머지 4년 일하면 잘 한 거지요.”(이정우)

100대 로드맵 과제에서 제기된 주요 정책과제는 간담회, 공청회 등 의견수렴 과정과 실무TF, 전문위원회, 본위원회 등을 거쳐 국정과제회의에서 최종 결정됐다. 부처 장관과 관련 위원회 위원들이 함께 참석하는 이 민·관 합동회의를 대통령은 직접 주재하고 사안을 챙김으로써 ‘과거에 들러리 서는 역할과는 다를 것’이라는 공언을 스스로 실천했다.

“일상적 국정은 총리에게 맡긴다면서 ‘나는 앞으로는 국무회의에는 안 나가겠다’고 하고 국정과제위원회에만 매주 참석했기도 했어요. 그 기간이 꽤 깁니다. 어느 정도로 국정과제를 중시했는가 알 수 있지요.”(이정우)

실제로 노 대통령은 국정과제위 워크숍 다음날인 2004년 4월 17일 정부혁신·지방분권방안을 주제로 1차 회의를 시작한 이후, 2006년 11월 16일까지 총 83회의 국정과제회의가 개최되는 동안 두 번을 제외하고는 모두 직접 회의를 주재했다. 그렇게 시기 시기마다 국정지도를 펼쳐 위도와 경도를 확인하며 가는 길을 점검했다.



“참여정부의 12개 국정과제위는 이순신 장군의 12척 배와 같다”

정부조직을 종횡으로 엮는 매트릭스 조직의 한 축이자 정책수립 및 집행과정에서 민간 또는 시민참여의 주요 통로였던 국정과제위 활동, 그 같은 역할과 위상을 대통령이 직접 ‘담보’하는 일련의 시도와 노력은 흔들어도 흔들리지 않고 참여정부가 제 길을 걷게 한 버팀목이었다.

이정우 전 정책실장은 2005년 5월 정책기획위원장 재임 당시 군 수뇌부 특강에서 “이순신 장군은 선조의 수군 폐지 명령을 반대하며 ‘나에겐 오직 12척의 배가 있으니 죽기를 각오하고 싸우면 그래도 희망이 있다’고 했다. 지금 참여정부에는 12개의 국정과제위원회가 있는데 이는 이순신 장군의 12척의 배와 같다”고 비유하기도 했다. 국정과제위의 처음과 끝, 취지와 결과에 대해 두 정책실장의 말을 들어보자.

“우리는 마이너리티 정권인데, 틀림없이 곳곳에서 돌 던지고, 물 뿌리고 그럴 텐데 방어하고 헤매다보면 어느 순간 길을 잃어버려요. 그렇기 때문에 단단하게 가야 할 길을 정리해야 합니다. 또, 대통령도 어떤 때에는 잊어버릴 수 있으니 대통령을 대신해 끝까지 모니터링 하고 챙겨갈 사람들이 필요했습니다. 그 역할을 수행할 조직을 청와대 정책실로 봤고, 국정과제위원회로 봤던 것입니다.”(김병준)

“관료들은 근본적으로 보수성을 갖고 있기 때문에 개혁이 어렵지요. 관료들의 개혁성을 보충해주는 방법이 위원회 방식입니다. 가로세로, 씨줄날줄로 엮는다고 매트릭스 조직이라 했는데, 해보니까 효과적이고 개혁이 가능했어요. 그것을 통해서 많은 개혁과제들이 입법화 됐지요. 언론에서 옥상옥이다, 아마추어다 하니까 잘 모르는 사람들은 넘어가기 좋은데 그것은 거짓말입니다. 앞으로 오는 개혁정부도 반드시 위원회를 활용해야 합니다.”(이정우)

이렇게 ‘강추’하는 국정과제위원회가 이뤄낸 성과는 다음 회에서 다룬다.

<진보와 권력> ② 대통령비서실과 국정과제위원회 └ 1화 - ‘군림하는 청와대’ 끝내고, 시스템·문화로 ‘2인자’ 없애다 └ 2화 - “나는 책임총리다”…참여정부에 ‘방탄총리’는 없었다

<진보와 권력> ① 참여정부 지도제작자 대통령직인수위원회

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　└ 1화 - 대선 나흘 뒤 노무현 당선인 지시 “인수위를 짜시오”
　└ 2화 - 54일간 참여정부 5년의 ‘국정지도’를 만들다
　└ 3화 - ‘노무현다운 시도’ 미완의 숙제를 남기다
　└ 4화 - 이명박 정부식 조직개편은 인수위 때 ‘부적절’ 결론 　 　　
　└ 5화 - 노무현 대통령 취임, 참여정부 출범하다